Expectativa normativa em Direito Público: mudança de entendimento da administração e irretroatividade dos efeitos em matéria tributária
O sentido de determinados atos normativos é muitas vezes construído no cotidiano, ao longo do tempo, em determinado contexto histórico bem localizado, de forma difusa e pulverizada entre os atores sociais, sem uma instância centralizada de decisão que declare o "sentido oficial" de uma lei ou outro ato normativo qualquer. Caso semelhante ocorre no âmbito tributário, em que o sentido da norma muitas vezes é determinado por meio das práticas reiteradas das autoridades administrativas, isto é, muitos contribuintes pautam suas decisões a partir da forma como a Administração Pública se posiciona sobre determinado assunto. Assim, ainda que não haja um ato normativo que discipline a posição do Fisco, é possível determinar os critérios jurídicos que ele utiliza, justamente porque há uma relação entre contribuintes e Fazenda Pública. Entretanto, com certa frequência, muitos contribuintes são surpreendidos com a alteração repentina da posição do Fisco, que estava sedimentada há anos, em virtude de mutações jurisprudenciais (administrativas ou judiciais). Nesse sentido, uma necessária reflexão se impõe: os efeitos dessa alteração de critério jurídico poderia retroagir? Pode o Administração Tributária cobrar retroativamente tributos que entendia que não eram devidos daquela forma? O sentido da norma só pode ser definido por instâncias centralizadas de decisão, ou ele é constituído também com base nas práticas reiteradas dos atores sociais? É, a partir desses questionamentos, que esta investigação se propõe a estabelecer certos parâmetros interpretativos, preocupados em resguardar os direitos daqueles que tomaram suas decisões com base em critério considerado "legítimo" e, ao mesmo tempo, fortalecer a Administração Tributária, a partir de fundamentos democráticos.